映象新闻

如：在刑事立法过程中，尽可能做到罪名罪状的明确化、具体化，以期给社会公众一个明确的行为指引。

法院出于维护学生基本权利的目的而受到人权组织的支持，但却遭受教育界的极大反弹，担心大学自治会被立法者掏空而丧失其制度性保障价值。二、台湾大法官会议对大学自治和法律保留之关系的认识台湾司法院大法官会议作为释宪机关，主要是针对具体个案中法律适用问题进行解释，这种个案化的解决问题机制使得大法官们出于应急之需而不得不就事论事，并无机会将大学自治问题进行体系化的阐述，对大学自治和法律保留二者关系，难免存有在不同的解释中各说各话的缺憾。

[9]大法官会议也一直犹豫不决，虽然在626号解释中明确了大学自治不适用法律保留，但却无法一锤定音，根本原因在于380号解释和382号解释之间的龃龋不合，380号作为构建大学自治的基础被382号推翻：382号将公立学校视为行政机关，将私立学校定性为法律授权组织，二者皆要从属于法律，本质上属于授权说理论，而大学自治理论本质上属于自治说，自治权来自于宪法而不从属于法律。在563号解释中，大法官一方面承认立法机关对有关全国性之大学教育事项，固得制定法律予以适度之规范，另一方面则强调大学于合理范围内仍享有自主权，显然大法官力图在大学自治和法律保留之间保持平衡。大法官出于破除特别权力关系将大学自治纳入司法审查的需要而做出此种解释，其初衷可嘉，因为特别权力关系理论在台湾根深蒂固，对民众基本权利戕害至深，虽然大法官会议连续做成187号、201号、243号、266号、295号、298号、312号、323号和338号等一系列解释，许可提起行政诉讼，但上述解释皆针对公务员勤务关系，而许可受到处分的学生提起行政诉讼则是从382号解释开始的。注释:[1]林明锵：大学自治与法律保留，载《月旦法学杂志》2001年10月第77期，第166页。受新型社会治理理论指导，传统阶层式的行政高权管制被多中心、分散沟通的合作管制所代替，除三权分立外，又强调纵向的地方分权和横向的公务分权，前者主要指地方自治，后者则是社团组织的自律自治。

其中，大学事项属于事务本质上固有的自主规律性的部分，在没有制定法律的情况下许可授权制定行政命令。不过，这种对大学自治范围的限缩不仅与通说相背离，而且也违反了380号和450号等相关解释中关于大学自治范围的界定，自然在二审中被废弃。总体而言，中国非常法律的形成主要表现为三种形式：一是独立的专门法律、法规，例如《突发事件应对法》、《破坏性地震应急条例》。

在中国非常法律的四个基本特征中，必要性和临时性是所有非常法律规范都必备的特征，适用于非常状态下的所有法律规范。《突发事件应对法》起草者之一汪永清认为：预案具有同等法律文件的效力，比如，国务院的总体预案与行政法规有同等效力，国务院部门的应急预案与部门规章有同等效力，省级人民政府的应急预案与省级政府规章有同等效力。所以，非常法律是一种权力授予型法律：授予特定的机构足够的权力，使其调动、汲取足够的资源，凝聚强大的力量及时应对紧急事件。(49)Ex Parte Milligan, 71 U. S. (4 Wall) at 120-121.(50)黄俊杰：《国家紧急权之历史经验》，台北：传文文化事业有限公司，1997年，第58-66页。

刘太金：《莫拉克台风的不可抗力之争》，《民主与法制》2010年第13期。在这些紧急事件尤其是SARS危机的冲击下，以《国家突发公共事件总体应急预案》、《突发事件应对法》等为代表的新的规范性文件大量产生，并且发展速度惊人。

⑥莫纪宏：《非典时期的非常法治》，第90-95页。戒严只是一种特殊治理措施，灾害可能导致紧急状态或其他非常状态的出现。所以，战争状态下的准备工作，就延伸到了正常状态。这样一种崭新的、调控紧急事件的非常法律，引发了各种问题：近年来中国立法的目标是构建中国特色社会主义法律体系，而在法律体系中并没有专门调整紧急事件的非常法律部门或子部门，那么中国采取什么规范形式应对、调整紧急事件？或者说中国的非常法律是如何形成的？调整紧急事件的规范性文件多种多样，包括各种法律和应急预案等，这些不同形式的规范之间有没有形成内在的体系结构？紧急事件具有突发性、难以预测性和破坏性，非常法律采取什么方法予以应对？在各类紧急事件造成的非常状态下，各种非常法律规范的实际适用情况如何？这种特殊的法律，具有什么特征？中国非常法律是否也因为中国特色社会主义法律体系的形成而全部形成？总之，中国非常法律的形成、现状和未来的问题，是本文研究的基本问题。

(26)此外，北京市各级政府及政府部门制定了大量的专项应急预案，例如《奥运会残奥会期间北京市气象局突发事件气象应急响应工作方案》、《奥运期间东城区突发事件应急预案》等。战争状态需要与正常状态协调统一。(51)陈斯喜、刘松山：《宪法确立国家中央军事委员会的经过》，《人大研究》2001年第3期。根据《国务院行政机构设置和编制管理条例》对议事协调机构的规定，国务院议事协调机构承担跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务。

(52)Oren Gross and Fionnuala Ní Aoláin, Law in Times of Crisis: Emergency Powers in Theory and Practice, pp. 63-65.(53)黎伟华：《三鹿奶粉受害者的赔偿之路》，《民主与法制》2009年第1期。(43)应急预案大量存在于美国、英国、日本、加拿大、德国等国家。

规范的实践研究各种非常法律形式渊源的适用情况。动员也是一种治理方式，有国防动员和社会动员之分，服务于战争和其他紧急事件的治理，不能成为与战争等并列的一种非常状态。

随着《国防法》、《国防动员法》以及大量军事法规和规章的制定，我国的战争法律已经形成了基本的框架。战争是直接关乎整个国家生死存亡的特大紧急事件，需要凝聚整个国家的所有力量，应对外来敌人。2010年，总数高达240多万件。(32)非常状态下民法的适用更为复杂、情形多样。治理、消除非常状态，最终恢复、维持正常状态，是中国非常法律的终极目标，《突发事件应对法》、《戒严法》等法律对此有着明确的规定。中国非常法律的这一形成路径，深刻影响了其体系结构和基本特征。

(23)突发事件的治理需要各种人力、财力和物力的保障。2007年7月，北京已编制各类应急预案6万余件，初步形成了横向到边，纵向到底，覆盖全市的北京市应急预案体系，为奥运会的正常举办奠定了基础。

(16)2006年底，应急预案总数达135万件。政府对于中国非常法律形成的推动，主要表现在两个方面：建立应急预案体系和应急管理法律法规体系。

因此，从历史的角度，行政法中的必要性原则源于非常法律的必要。但是，应急预案和军事法规均不属于中国法律体系的组成部分。

非常法律的预防机制出现于正常状态，这事实上形成了一种崭新的预防性法律。④中国各类紧急事件的治理，逐渐有了规范依据。(44)汪永清主编：《中华人民共和国突发事件应对法解读》，北京：中国法制出版社，2007年，第45页。例如，在2008年初南方特大雪灾中，应急预案所建立的预警机制几乎失效。

在具体案例中，关于某个具体事件是否属于不可抗力的争议一直颇多。中国的非常法律，也应由这类法律、行政法规、政府及政府制定的应急预案、军事法规所组成。

(24)在正常状态下，个人和组织可能会比较自由、独立，这并不意味着社会会瓦解。(42)汪永清：《〈突发事件应对法〉的几个问题》，《中国行政管理》2007年第12期。

这些观点要么根据紧急事件的种类，将非常法律分为战争状态类法律、紧急状态类法律、戒严法、灾害类法律、事故类法律等，要么根据《宪法》第67条和第80条将战争状态、动员、紧急状态分开规定的规范形式，将动员也视为一种非常状态。但是，这些回应还存在着缺陷和有待商榷之处。

为应对战争，我国形成了两个方面的统一：战争状态下的综合统一。《国家自然灾害救助应急预案》、《突发事件应对法》等应急预案和法律法规都将社会动员规定为必要内容。(12)韩大元、莫于川主编：《应急法制论》，第4-5页。以国务院为首的各级政府，由履行不同功能职责的专业部门组成，各个部门分别承担着其专业管理领域的应急职责。

当紧急事件发生时，常态下的国家机构体制就会改变以克服危机，政府会拥有更加强大的权力。(25)新中国成立之初，为应对察北地区的肺鼠疫传染病，1949年10月27日中央防疫委员会成立。

汶川大地震的发生，促成了另一种新的统一凝聚方式：志愿。(46)罗斯托教授曾指出：宪政国家政府的复杂体制，本质上是针对常态的和平背景而设计、运行的。

中国《宪法》把国家的根本任务规定为：集中力量进行社会主义现代化建设，对外政策则是为维护世界和平和促进人类进步事业而努力。突发事件社会动员体制的建立是一项巨大的工程，目前我国的相关规范都属于原则性规定，缺乏具体的运行机制规范，这些也应该在未来得以完善。